logo itpoint.cz

Zamyšlení nad univerzální službou v telekomunikacích

S univerzální službou to je tak trochu jako s oblečenou neoblečenou chytrou horákyní ze známé pohádky. Měla by zaručovat dostupnost alespoň základních telefonních služeb pro každého, myšleno jak cenově, tak geograficky. Přitom by ale neměla být křížově financovaná, třeba z velmi nadsazených cen mezinárodních hovorů jako v době monopolu. Pamatujete, že ještě před sedmi lety stála minuta hovoru do USA 63 korun ?

S univerzální službou to je tak trochu jako s oblečenou neoblečenou chytrou horákyní ze známé pohádky. Měla by zaručovat dostupnost alespoň základních telefonních služeb pro každého, myšleno jak cenově, tak geograficky. Přitom by ale neměla být křížově financovaná, třeba z velmi nadsazených cen mezinárodních hovorů jako v době monopolu. Pamatujete, že ještě před sedmi lety stála minuta hovoru do USA 63 korun ? Univerzální služba je slovní spojení, které se vyskytuje obvykle ve spojení se službami různých celostátních sítí, ať již jde o zmíněné telekomunikace, sítě energetické, ale třeba i o poštovní služby. Tedy o odvětví, kde v posledních desetiletích, u poštovních služeb dokonce stoletích, bylo jejich provozování v rukou monopolních podniků, obvykle plném nebo částečném státním vlastnictví.

Nejde jenom o země se socialistickou minulostí. I v tradičně demokratických západních zemích byl v těchto odvětvích stav více méně stejný jako u nás. Právě fakt potřeby poskytovat univerzální, nebo možná jinak řečeno všeobecnou službu byl jedním z důvodů omezení konkurence. I díky tomu je obtížné ve všech těchto případech uvolnit monopol a regulaci škrtem pera. Ne každý státní monopol také poskytuje univerzální službu. Tam je potom liberalizace skutečně jen administrativní záležitostí. Příkladem může být tabákový nebo solný monopol.

Vraťme se k telekomunikacím. Toto odvětví se dnes řídí Telekomunikačním zákonem 151/2000 Sb. Dokonce hned celý jeho třetí díl třetí hlavy se jmenuje univerzální služba.

Nejlépe rovnou citovat § 29 1.odstavec :

Univerzální službou se rozumí minimální soubor služeb, které jsou dostupné ve stanovené kvalitě všem uživatelům na celém území státu za dostupnou cenu. Dostupnou cenou se rozumí cena stanovená podle zvláštního právního předpisu.

Dvě věty a každá má svůj význam. Jestliže se hovoří o celém území státu, jde zejména o místa odlehlá. Ve velkoměstě s vyšší hustotou telefonních účastníků samozřejmě bude telefonní síť ochotně provozovat ledaskdo, na venkově již bude ochota mnohem nižší. Do přijetí zmíněného zákona nebylo třeba o univerzální službě a jak ještě uvidíme, zejména o její ceně, nutné příliš uvažovat. Monopolní operátor byl za zvýšené náklady na vybudování a provoz telefonní sítě v nelukrativních místech bohatě odškodněn právě svým monopolem.

Pokud je ale monopol bez dalších opatření zrušen, je důvodná obava ze zajištění dostupnosti služeb pro všechny občany, aby je nediskriminovala jejich geografická poloha. Konkurence se pochopitelně zaměří na nejzajímavější lokality ve velkých městech s nejvyšší hustotou obyvatel a pochopitelně do stejných míst napře své obchodní úsilí i bývalý monopolní operátor. Kdyby to neudělal, nechoval se tržně, zbyli by mu právě jen méně výnosní zákazníci, ovšem s vysokými náklady na provoz sítě v odlehlejších místech.

Řešení jsou různá. Třeba u hromadné osobní přepravy dostávají dopravci dotace od státu i příslušných obcí. U telekomunikací u nás platí jiný model. Na úhradu těchto z hlediska čistě tržního nadbytečných výdajů se musí složit ostatní operátoři. Nejde snad ani tak o pokutu, že si dovolili konkurovat, jako o úhradu nutných služeb, které za ně poskytuje někdo jiný.

Neméně důležitý je i zmíněný minimální soubor služeb. Na všechny služby zahrnuté do této množiny se totiž potom mimo jiné vztahuje druhá věta, což není nic jiného než cenová regulace.

Dostupnou cenou se rozumí cena stanovená podle zvláštního právního předpisu, kterým je zákon č. 526/1990 Sb., o cenách ve znění pozdějších předpisů. Tato definice odpovídá dosud platné směrnici č. 97/33/ES a v podstatě také nové směrnici č. 2002/22/ES, o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací.

II. odstavec téhož paragrafu již tuto množinu definuje :

Univerzální služba musí zahrnovat

  1. veřejnou telefonní službu, včetně faksimilního přenosu a přenosu dat, poskytovanou prostřednictvím veřejné telekomunikační sítě
  2. operátorské služby
  3. bezplatný a nepřetržitý přístup uživatelů, bez použití mincí nebo karet, k číslům tísňových volání
  4. informační službu o telefonních číslech účastníků veřejné telefonní služby
  5. pravidelné vydávání telefonních seznamů čísel účastníků veřejné telefonní služby a přístup k těmto seznamům
  6. služby veřejných telefonních automatů
  7. slevy osobám, které jsou držiteli průkazu ZTP z důvodu úplné nebo praktické hluchoty, anebo osobám, které jsou držiteli průkazu ZTP/P
  8. slevy osobám, které jsou uznány lékařem příslušné okresní správy sociálního zabezpečení bezmocnými

Kromě základního bodu a) by asi alternativní operátoři neměli žádný ekonomický zájem nabízet služby podle ostatních bodů. Tím je pověřen dříve monopolní, dnes dominantní operátor - Český Telecom. K jednotlivým bodům asi není co dodávat. Za zmínku snad jen stojí nedávné upřesnění výkladu bodu a), který již obsahoval přenos dat, nebylo ale jasné jakých dat. Připojení k Internetu, které dnes co do objemu minut spojení znamená prakticky polovinu celého uskutečněného provozu v telefonní síti, do univerzální služby nespadalo.

Proto také mohl Telecom připravovat svůj záměr přeúčtovávat koncovým účastníkům propojovací poplatky za internetová spojení do cizích sítí. Tím, že Český Telekomunikační Úřad (ČTÚ) cenu za internetové připojení pro koncové zákazníky stanovil svým rozhodnutím, vlastně tato spojení přiřadil k množině univerzální služby. Jde o trend běžný i ve světe, daný celkovým rozvojem společnosti. I v Evropské komisi se diskutuje, zda má univerzální služba zahrnovat ve vztahu k Internetu jen možnost elektronické pošty, nebo i prohlížení webového obsahu.

O tom, že univerzální služba je také významná politicky, může svědčit následující citát z referátu na II. Ideové konferenci ODS v červnu 2000.

… Institut universální služby měl své opodstatnění v době, kdy ve všech evropských zemích byl prakticky monopol na poskytování telefonní služby, byla nedostatečná kapacita telefonní sítě a nebyly k dispozici moderní technologie umožňující širokou nabídku služeb. V té době universální služba měla za úkol, alespoň teoreticky, zajistit rovné právo přístupu ke službě (v praxi to neznamenalo, že každý, kdo o to požádal, dostal telefonní přípojku, ale každý mohl požádat). V současné době se v EU rozhoduje o zrušení tohoto institutu, protože za dnešní technické úrovně univerzální služba ztratila význam (pokud ovšem nemá předkladatel v úmyslu ponechat další možnosti zásahu státu do soukromého podnikání, jde totiž jednoznačně o protitržní a protikonkurenční zásahy, kdy společnosti dosahující dobré výsledky musí doplácet na společnost, kterou nic nenutí, aby svou činnost racionalizovala). Na trhu telekomunikačních služeb je díky mobilním sítím již dnes taková konkurence, že se společnosti předhánějí v nabídkách, od r. 2001 se přidá řada dalších telekomunikačních společností, které začnou nabízet telekomunikační služby - tedy i telefonní - po pevných linkách .…

Na účet universální služby mají všichni provozovatelé a poskytovatelé veřejných telekomunikačních služeb přispívat podle pravidel ČTÚ. Slevy budou vybraným skupinám uživatelů poskytovány plošně, bez ohledu na jejich skutečnou potřebu. Zákon přikazuje, že každý uživatel má nadále dostávat zdarma telefonní seznam a reguluje desítky dalších činností v odvětví.

Jde samozřejmě o krajní názor. Nevím, jak by se musela racionalizovat činnost, aby se vyplatilo zavádět linky i do odlehlých osad, udržovat veřejný telefonní automat tamtéž atd. Optimistické naděje vkládané před dvěma lety do nástupu konkurence se podle dosavadních zkušeností naplňují jen velmi velmi opatrně. Žádný alternativní operátor dnes nenabízí místní hovory i pro domácnosti s malými účty. Nahradit na odlehlé samotě pevnou linku mobilním telefonem je sice teoreticky možné, když ale pominu obvykle vyšší minutové ceny hovorného z mobilního telefonu, nenaplní se tak další požadavky. Jednak zatím neexistují spolehlivé, tedy pravidelně vydávané seznamy účastníků mobilních sítí, a jednak bude problém s datovými spojeními, zejména do Internetu, což je vlastně nová položka univerzální služby. Jde zejména o cenu připojení, ale i o dosahované rychlosti toku dat.

Klíčové je samozřejmě nastavení parametrů definice univerzální služby a zejména oprávněnost všech účtovaných nákladů.

§ 31 Prokazatelná ztráta :

  1. Poskytovatel univerzální služby má nárok na úhradu prokazatelné ztráty.
  2. Prokazatelnou ztrátou se rozumí rozdíl mezi ekonomicky oprávněnými náklady, včetně přiměřeného zisku, vynaloženými držitelem telekomunikační licence na plnění povinnosti poskytovat univerzální službu, které by poskytovateli univerzální služby nevznikly, pokud by tuto povinnost neměl, a tržbami a výnosy dosaženými držitelem telekomunikační licence z plnění povinnosti poskytovat univerzální službu.
  3. Poskytuje-li držitel telekomunikační licence mimo univerzální službu ještě jiné telekomunikační služby nebo vykonává jiné činnosti, je povinen vést oddělenou evidenci nákladů a výnosů služeb poskytovaných v rámci univerzální služby.
  4. Způsob výpočtu prokazatelné ztráty, doklady, kterými musí být výpočty prokazatelné ztráty doloženy, a vymezení přiměřeného zisku stanoví prováděcí předpis.

§ 32 Úhrada prokazatelné ztráty :

  1. Prokazatelná ztráta se hradí z účtu univerzální služby (dále jen "účet"), na který jsou povinni přispívat držitelé telekomunikačních licencí finančním příspěvkem. Účet spravuje Úřad. Úřad je povinen zřídit účet, vznikne-li povinnost úhrady prokazatelné ztráty.
  2. Držitelé telekomunikačních licencí jsou povinni zúčtovat finanční příspěvek a nároky na úhradu prokazatelné ztráty prostřednictvím účtu.
  3. Držitelé telekomunikačních licencí předloží Úřadu nejpozději do 30. června každého kalendářního roku zúčtování prokazatelné ztráty vzniklé poskytováním univerzální služby v uplynulém kalendářním roce, pokud jsou jejími poskytovateli, a výši finančního příspěvku na univerzální službu za uplynulý rok. Úřad do 30 dnů ověří výši prokazatelné ztráty a výši finančního příspěvku a stanoví výši platby na účet nebo vystaví doklad opravňující k čerpání finančních prostředků z účtu.
  4. Držitelé telekomunikačních licencí odpovídají za správnost zúčtování výše finančního příspěvku a výše prokazatelné ztráty.
  5. Došlo-li k čerpání finančních prostředků z účtu na základě nesprávných nebo neúplných údajů poskytovatele univerzální služby nebo byla-li na základě nesprávných nebo neúplných údajů nesprávně stanovena výše finančního příspěvku, Úřad uloží držiteli telekomunikační licence povinnost neoprávněně čerpané nebo neodvedené finanční prostředky zúčtovat v následujícím zúčtovacím období.
  6. Prostředky účtu lze použít jen k hrazení prokazatelné ztráty. Držitelé telekomunikačních licencí mají právo nahlížet do účtu a žádat Úřad o vysvětlení, mají-li odůvodněné pochybnosti o způsobu zúčtování jejich vztahů k účtu. Úřad je povinen výkaz o hospodaření s účtem za příslušný kalendářní rok zveřejnit v Telekomunikačním věstníku.
  7. Způsob stanovení výše finančního příspěvku držitelů telekomunikační licence na účet a pravidla přidělování finančních prostředků z účtu na hrazení prokazatelné ztráty stanoví prováděcí předpis.

K § 31 2. odstavec je ale třeba ihned odcitovat § 77 2. odstavec

Ceny za telekomunikační služby …

(2) Úřad stanoví ceny za služby zahrnuté do služby univerzální s výjimkou služeb spočívajících v poskytování slevy podle § 29 písm. g) a h) tak, aby ceny těchto služeb pokrývaly oprávněné náklady včetně přiměřeného zisku.

§ 29 písm. g) a h) není nic jiného, než poskytování speciálního tarifu osobám invalidním a bezmocným. Takže by vlastně žádná ztráta neměla vznikat. Jak se s tímto ustanovením ale vyrovná třeba požadavek § 29 1.odstavec c) bezplatný a nepřetržitý přístup uživatelů, bez použití mincí nebo karet, k číslům tísňových volání ? Ano, jestliže je něco bezplatného, a nemám možnost to vyrovnávat třeba prodejem reklamy jako v případě telefonního seznamu, půjde o ztrátovou činnost. U tísňových volání by skutečně působilo podivně, pokud bych nejprve měl vyslechnout před spojením se záchranářským dispečinkem třeba 30 sekundový reklamní klip. Zákon se v této části často odvolává na prováděcí předpis. Tím je vyhláška MDS 235/2001 Sb. V její nedílné příloze č. 1 skutečně lze najít jak slevy pro handicapované osoby, bezplatný přístup k tísňovým číslům, tak také z § 35 2.odstavec, písmena c) d) vyplývající povinnosti.

§ 35 (1) Držitel telekomunikační licence k poskytování veřejné telefonní služby je povinen :

e) vybavit bezplatně jednotným telefonním seznamem každý svůj veřejný telefonní automat a každou svoji veřejnou telefonní hovornu
f) poskytnout každému svému účastníku veřejné telefonní služby bezplatně jednotný telefonní seznam účastníků vydaný podle odstavce 2 písm. a)

§ 35 (2) Držitel telekomunikační licence, kterému byla podle § 30 odst. 3 uložena povinnost poskytovat univerzální službu, je dále povinen :

  1. vést a vydávat aktuální jednotný telefonní seznam účastníků všech poskytovatelů veřejné telefonní služby, s výjimkou účastníků, kteří výslovně vyloučí uveřejnění v tomto seznamu, a to v tištěné a elektronické podobě, ve formě a v územním rozsahu schváleném Úřadem
  2. poskytovat všem uživatelům služby, včetně uživatelů veřejných telefonních automatů, informační službu o telefonních číslech účastníků všech poskytovatelů veřejné telefonní služby, s výjimkou účastníků, kteří výslovně vyloučili uveřejnění v tomto seznamu nebo pro účely informační služby
  3. poskytovat držitelům přidělených čísel tísňového volání identifikační údaje o účastnících veřejné telefonní služby v rozsahu uvedeném v odstavci 1 písm. c) a ve vyžádané formě, v případě tísňového volání z koncového zařízení veřejné nepevné (mobilní) telekomunikační sítě polohu koncového zařízení, umožňuje-li to telekomunikační síť
  4. bezplatně připojit a provozovat koncové body určené pro příjem tísňových volání na příslušných pracovištích základních složek integrovaného záchranného systému

Všechny ostatní složky univerzální služby by si tedy na sebe měly vydělat samy. Včetně bezplatného telefonního seznamu v každém veřejném telefonním automatu a telefonní linky do zapadlé samoty. Údajně se při přípravě zákona uvažovalo také o variantě úhrady ztráty z univerzální služby pro dominantního operátora až po té, co by jeho podíl na trhu poklesl pod 80%. Do té doby by totiž vlastně nedošlo k výrazné změně jeho postavení dříve monopolního operátora, který stejně má za povinnost univerzální službu zajišťovat.

Je jasné, že by se v legislativě daly snadno najít nepřesnosti. Jak ale proběhlo skutečné vyúčtování univerzální služby ? Na konci srpna 2002 ČTÚ oznámil ztrátu Telecomu vyplývající z poskytování univerzální služby za předchozí rok ve výši necelých 265 milionů korun. To jsou tedy náklady na připojení záchranářských dispečinků, na tísňová volání a na slevy pro postižené spoluobčany. Na úhradě této částky by se mělo podílet celkem šestnáct firem. Sám sobě jakožto největší operátor si ze svých výdělečných služeb zaplatí Telecom téměř 129 milionů korun. Jeho dceřinný Eurotel mu přispěje 62 miliony, RadioMobil 58,4 milionu, Český Mobil téměř 9,2 milionu. Teprve teď je na řadě první z konkurentů na pevných linkách. GTS zaplatí 3,4 milionu korun, Aliatel 788 tisíc, eTel 775 tisíc a kabelový operátor UPC 67 tisíc korun.

Spravedlivá univerzální služba

S univerzální službou to je tak trochu jako s oblečenou neoblečenou chytrou horákyní ze známé pohádky. Měla by zaručovat dostupnost alespoň základních telefonních služeb pro každého, myšleno jak cenově, tak geograficky. Přitom by ale neměla být křížově financovaná, třeba z velmi nadsazených cen mezinárodních hovorů jako v době monopolu. Pamatujete, že ještě před sedmi lety stála minuta hovoru do USA 63 korun ?

Neměla by stát mnoho. Pokud bude zahrnovat jen minimum služeb, bude sice méně nákladná, ale zase některé klíčové služby asi nebudou tak dostupné, jak by bylo pro současnou informační společnost třeba. Mám na mysli samozřejmě přístup k Internetu, ale může jít třeba i o podrobný výpis hovorů a jiné služby. Pokud by již měla něco stát, tedy bude uznán nárok jejího poskytovatele, dominantního operátora Českého Telecomu. Kdo by to měl zaplatit ? Skutečně prakticky všichni, kteří nějakým způsobem podnikají v telekomunikacích ? Za co vlastně platí ?

Třeba tísňová volání přenášejí ve vlastní síti také zdarma, tak proč mají přispívat na totéž ještě dominantnímu operátorovi ? Jak je uvedeno výše, ztráta z univerzální služby by měla prakticky vznikat pouze při zajišťování tísňového volání a slev pro postižené občany. Péče o postižené je ve většině ostatních případů na bedrech státu, tedy resortu práce a sociálních věcí. Podobně stát plně financuje, tentokrát v resortu vnitra, policii a hasiče, dvě významné složky záchranářů.

Zdravotní pomoc je částečně placena také státem, konkrétní výkony jsou hrazeny z všeobecného zdravotního pojištění. Bylo by tedy nespravedlivé žádat, aby stát místo přerozdělování peněz menších telekomunikačních operátorů raději vzal celou částku na sebe ? U jiných odvětví by podobné přerozdělování peněz ve prospěch bývalého monopolisty asi vyvolalo větší odpor. Jestliže to již stejně dělá při zajištění podstatných částí těchto služeb, proč by to nemohl ještě rozšířit i o související telekomunikační služby ?

Jde o příliš levicový názor na další posílení role špatného hospodáře - státu ? Možná by si stát mohl potom i lépe ohlídat oprávněnost výše ztráty z univerzální služby, tak jak je dnes nastavena.

Jestliže Telecom nepotřebuje v rámci univerzální služby dotovat dostupnost sítě i do nerentabilních míst, měla by taková změna stát za úvahu.

Článek ze dne 6. prosince 2002 - pátek